您的位置:  首页 > 版权之页 > 正文

著作权的行政保护

2020-04-13 11:46 《中国出版》 董亚丽 李泽泓 次阅读 条评论

  [摘    要] 相较于司法保护,著作权的行政保护具有显著的专业性、主动性和效率性。经过30多年的发展,我国已建立国家和地方两级著作权监督管理机构,并形成了一套行之有效的工作机制和专业高效的著作权行政执法队伍。但著作权行政保护在行政保护队伍建设、边界设定和保护有限性等方面也有待进一步明确和改善。

  [关键词]  著作权 行政保护 司法保护



  《中华人民共和国著作权法》(以下简称《著作权法》)第五十七条规定“著作权即版权”。随着我国法律完善加速,关于著作权行政保护立法呼声逐年加强。在学界,关于著作权保护的观点有二:一种观点认为,作为私权的著作权,司法保护应当为主要维权方式,行政保护辅以补充,在完善司法体制建设过程中,应限制行政保护,增强司法保护;另一种观点认为实行司法保护和行政保护“平行互补制”更符合中国特色社会主义国家的客观实际情况,行政保护既能降低著作权的维权成本,又能主动、专业和高效地对侵权行为进行打击,应加强行政保护的制度建设。笔者支持后一种观点,加强著作权行政保护,既能专业精准地查处侵权行为,又能降低维权成本,也能提高维权效率等。实践中,行政保护对于著作权保护的贡献是显而易见的,但也存在行政保护边界设定模糊、行政保护队伍专业化程度不高、行政保护有限性突出、法律体系建设不完善等问题。鉴于此,通过基础性分析,找寻问题存在的根源,寻求解决问题的路径是当务之急。


  一、著作权行政保护的现状


  著作权行政保护概述。我国著作权行政保护始于1985年国家版权局的成立,且在1990年《著作权法》出台前是著作权的唯一保护方式。通过比较发现,有关行政保护,一些国家认为,行政保护是公权力的体现,而著作权是私权利,因此通过司法保护即能解决著作权纠纷;我国立法者和学者认为,著作权侵权事件,多数情况下侵犯的不仅是私权,也对社会公众造成了一定影响,因此可认定其也对公共权益带来了一定损害,因此通过行政和司法两种保护并存的“平行互补制”对权利人的权益进行保护是更为必要的。

  目前我国著作权行政保护主体、内容、依据、方式方法等通过法律法规已经相对明确。从著作权行政保护主体角度,可分为国家和地方两级著作权监督管理机构,分别如:国家级的国家版权局和地方级的版权局;从著作权行政保护内容角度,是确认和保护权利人的合法利益,使权利人的合法利益免受非法干涉或对被侵犯的权利及时给予救济;从著作权行政保护依据角度,其依据是法律、法规及部门规章,这既确保了行政保护的合法性要求,又符合行政法的基本原则;从著作权行政保护方式方法角度,行政保护的方式方法是种类丰富的,涉及确权、维权、行政执法、监督等各个环节。

  著作权行政保护的现状。随着《著作权法》的颁布,著作权的行政保护得到了法律的进一步确认。经过30年的发展,目前我国在行政管理机构的设置上已建立国家和地方两级著作权管理机构及专业高效的著作权行政保护执法体系。且著作权行政保护依其具备的优势和特点,已自成一体地成为我国著作权保护制度中的重要组成部分。在著作权保护方式上,目前我国多数观点都认为著作权保护应实行司法保护和行政保护“平行互补制”的形式才符合我国处于社会主义初期阶段的客观实际。著作权主体上是私权保护范畴,而行政保护是公权力附加于私权之上的行为,为了保护公民私权的神圣不可侵犯,现实中对著作权行政保护也作了相当多的限制,从而导致行政保护适用常常受限于司法保护,这不仅不利于行政保护在整体保护制度中独立存在,也不利于其成为著作权保护主体制度的实现。

  著作权行政保护的边界。著作权行政保护主要依据《著作权法》《中华人民共和国著作权法实施条例》《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)《著作权行政处罚实施办法》及相关法律法规,同时也与时俱进,结合技术进步,近几年修订的《计算机软件保护条例》《信息网络传播权保护条例》等条例也对著作权行政保护进行了完善。通过分析可知,以上法律法规规定的著作权行政保护方式主要是行政处罚和行政管理,而行政管理是行政保护的确权行政行为,是对著作权登记和交易价格标准的确定等,一般不涉及侵权问题,因此实践中著作权行政保护基本上在行政处罚方面。通过对《著作权法》第四十八条和现有法律法规的分析可知,因著作权行政处罚的范围设定较窄,实践中能够达到“同时损害公共利益”要求,通过行政处罚来处置侵权行为,操作起来相对较难,也容易产生质疑和理解上的偏差,因此实践中多数情况下只能按照民事纠纷或刑事案件通过司法途径进行救济。著作权行政保护的边界设定,一方面是领域划分问题,应当把行政处罚、行政管理和行政裁决等行政行为纳入著作权行政保护的范畴,发挥其专业性、主动性和效率性的特点,区别于司法保护的领域,从而来设定著作权行政保护边界;另一方面是保护范围问题,在明确著作权行政保护范围的同时,也应对其保护范围合理性进行评估,适时进行相应限制性修订,防止其保护范围过度扩张,导致与司法保护的范围混同,从而不利于发挥其优势。问题的解决是相对的,在解决著作权行政保护边界的设定时,也应对著作权司法保护边界进行设定,从而确保二者之间的密切配合和协调,最终实现良性循环衔接的闭环。


  二、著作权行政保护的必要性


  根据《2018年中国版权产业经济贡献》调研报告披露,2018年中国版权产业的行业增加值为6.63万亿元人民币,占GDP的比重为7.37%,[1]其比重呈稳步上升的趋势。著作权产业急速发展的同时也会带来著作权的纠纷量激增,为及时有效解决纠纷提出了要求。相较于司法保护,行政保护在专业性、维权效率、成本节约等方面都有显著的优势,因此其存在的必要性是显而易见的。

  专业性的需要。著作权司法保护的主体是法院,而法院的绝大多数法官是法学相关专业,上岗前和工作中并不能接受系统的著作权知识、计算机知识和互联网等相关专业知识的专门学习或专业培训,这就增加了法院在处理著作权纠纷时出现非人为性的误判概率。著作权行政监督管理部门的工作人员在人员招录和遴选时即要求具有法律相关专业、具备一定的专业知识、经验和技能的人员,由于其自身的先天优势,在处理著作权纠纷时就相对更专业、经验更丰富,能够利用以上自身优势更好地解决或处理著作权纠纷问题,更专业更合理地保护权利人的利益。可知,相对于司法保护,著作权行政保护的专业性相对较强,能够适应社会进步的变化,为新科学、新技术的不断更新保驾护航。

  维权效率的需要。著作权行政保护是法律法规赋予的一种行政权利,是行政监督管理部门应为的一种职责,与司法保护相比,其多数情况需行政监督管理部门根据需要主动发起,不需要权利人申请,这也是权利救济效率明显高于司法保护的体现。具体体现在以下方面。一是主动性。行政保护是法律法规赋予著作权监督管理部门的一项职责,其可以根据自己制定的年度检查巡查工作计划、权利人投诉、知情人举报、上级部门交办、同级移交线索等启动对侵权行为的查处。二是程序简化。著作权行政保护实施依据是《著作权法》《行政处罚法》《著作权行政处罚实施办法》等法律法规。《行政处罚法》中的程序简捷,有利于侵权案件的快速处理,同时《著作权行政处罚实施办法》对著作权纠纷处理进行了特别规定,为各级著作权行政执法部门迅速查处侵权行为提供了依据。三是著作权监督管理部门反应迅速便捷。为了集中、高效解决著作权侵权纠纷,设立了如全国“扫黄打非”办公室等机构以及推进使用正版软件工作部际联席会议等工作机制,通过开展“剑网”“秋风”行动等专项部署,可以迅速调动执法人员,联系公安、市场等相关部门,启动现场检查与查处程序,能够及时对侵权人或侵权物品采取行政措施,防止相关侵权证据被人为灭失或者转移。

  成本节约的需要。行政保护具有行为主动性特点,这区别于司法保护的基于权利人的“被动”启动。行政保护的启动,一方面来自权利人的申请被动启动,另一方面是著作权监督管理部门依据职能主动启动,如国家版权部门“剑网”行动、“软件正版化”工作、重点作品版权保护预警名单等工作的开展。在行政保护中占绝对比重的是著作权监督管理部门启动的主动保护,也是该保护方式的优势所在。目前我国公众著作权保护意识整体仍偏弱,仅在侵权事件发生后寻求事后的救济。实践中,一方面权利人的权利意识不到位,往往意识不到权利被侵犯,主动向司法部门寻求保护的前提不存在;另一方面侵权事件一旦发生,即产生精神或物质上的实际损失,司法保护是一种事后保护,保护方式也限于判令停止侵权、赔礼道歉以及惩罚性赔偿等方式,赔偿数额遵循填平式赔偿原则,程序烦琐,周期又相对较长,因此需要权利人付出大量的时间和金钱成本,最终得到的损失赔偿往往有限。与司法保护的事后救济不同,行政保护贯穿全过程的救济,在权利人未发现或未意识到权利被侵犯时,著作权监督管理部门已根据职责主动对相关问题进行了集中处理。鉴于此,行政保护的存在是减少权利人的损失,节约权利人的时间、金钱成本的需要。


  三、著作权行政保护的完善


  完善执法程序,提高执法能力。知识产权案件的特点是侵权行为多样化,著作权侵权也不例外,其具有侵权区域广且分散的特点。如常见的盗版书等难追查打击、屡禁不止问题,更不用说近年快速发展的电子出版等通过互联网进行传播的著作权侵权保护问题。因此,总结目前执法队伍建设的经验,借此机构改革之际,建设一个知识产权执法协作平台,整合专利、商标、著作权等多种保护方式,统筹各区域各部门,协调中央和地方各级执法力量,实现行政管理部门统一、有效的协作,实现信息共享、情报互通、协调联动,形成打击合力;制定行政程序规范,形成高效程序流程,优化知识产权保护体系,建立合理、融合、协同的知识产权保护体系,形成一个行之有效的保护模式。

  从根本上优化程序,是提高执法能力、完善执法程序的前提。如今,涉及著作权纠纷的多是互联网发展带来的新类型著作权侵权,需要行政执法人员不断更新知识,提高行政执法能力,保证执法效果和保护水平。目前,我国对著作权执法人员的培养,多数是针对出现的新问题新情况进行的有针对性的短期培训,以此来提高其知识素养和技术能力。这种应急性的提高培训既不能形成系统性的知识,也不能实际提高专业水平。因此,结合新类型的著作权侵权问题,要一方面针对性制定执法人员引入专业选拔要求;另一方面制定标准化科学化系统化的执法人员能力提升培训教程和制度,并对内容进行持续更新。

  改善行政保护有限性,增加受益主体。著作权的行政保护相对于司法保护专业性更强、效率更高、保护方式也更丰富灵活,但著作权的行政保护是公权力对私权利的保护,是著作权行政监督管理部门依法律法规授予的职责对著作权人权益的保护及救济。目前导致行政保护有限性的情况有:一是著作权行政监督管理部门的变化对行政保护的影响。随着机构改革,国家级监督管理部门编入中宣部,地方级监督管理部门分为单独设置和编入宣传部门两种形式,而地方执法权基本归口授权给文化执法部门来行使,行政保护上下联动工作的渠道畅通需要完善和理顺,同时因缺乏统一的标准,也会导致各地执行起来存在差异。二是著作权行政保护的专业性对行政保护人员队伍的影响。实践中我国能够达到专业程度的行政监督管理人员规模还相对较小,远远不能满足著作权纠纷增量权利人的需要,会大大削弱这一制度存在的作用和意义。三是著作权行政保护行政经费有限对行政保护的影响。我国行政事业单位实行预算管理制,任何事项都应根据内容制定支出预算,受制于国家级和地方级监督管理部门预算拔付和管理统筹部门不同和队伍的有限性,该项工作的经费是相对有限的。有鉴于此,制定国家级和地方级行政监督管理部门统一的协同工作机制能够解决机构改革带来的问题,加大著作权行政管理人员的引入和系统培训能够解决队伍建设薄弱的问题,采用基金化管理,设立著作权行政保护纠纷保护和救济基金,利用资本化运作方式增加基金量和扩大基金规模,能够从根本上解决著作权行政保护经费问题,从而增加受益主体。

  明确保护边界,完善行政保护立法。我国对著作权行政保护的立法有《著作权法》《行政处罚法》等法律和由国务院、国家广播电视总局、国家版权局、国家互联网信息办公室、海关总署等相继出台的出版、印刷、计算机软件、信息网络传播、知识产权海关保护等法规及部门规章,从原则性规定到具体实施对著作权监督管理部门的行政保护行为及措施等进行了规定,也规定了行政保护作出的调解、裁决、处理等权利人的司法保护方式及程序,整体上已初步形成较全面的行政保护体系。系统分析可知,以上法律法规并没有明确划分出著作权行政保护和司法保护的边界,这也导致二者的边界更加模糊。如此一来,不仅著作权行政保护的结果不具有稳定性和不可预期性,也会导致司法保护过度运用,从而使著作权行政保护流于形式。鉴于此,笔者认为,一方面通过修订《著作权法》或者出台相关实施条例等,增加相应条款把行政保护的范围和事项予以明确和提炼;另一方面通过部门规章的形式制定著作权行政保护实施办法等,来解决行政保护边界问题。

  [作者单位:国知(北京)认证有限公司 中宣部反非法反违禁局]


  注释:

  [1] 机构报告:2018年中国版权产业增加值已占到GDP7.37%[EB/OL].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1654310512001480604&wfr=spider&for=pc


  参考文献:

  [1] 段庆华.艺术作品的版权行政保护——基于云南省版权行政执法的实证考察[J].云南大学学报(法学版),2015(5)

  [2] 李顺德.对加强著作权行政执法的思考[J].知识产权,2015(11)

  [3] 薛立辉,崔汪卫.论著作权行政执法权的限制[J].西安电子科技大学学报(社会科学版),2014(5)


热度排行